商会回归民间

财新《新世纪》 记者 蓝方 何春梅

 

　　中国医药保健品进出口商会（下称中国医保商会）在美国维生素C反垄断案中扮演了尴尬的角色。

　　在国外，行业协会和商会多是企业成立的自治组织，但在中国，大部分全国性行业协会和商会是半官方机构，从成立到运作都与政府有着千丝万缕的联系，部分还代行政府的备案审批职能，企业参与多带有半强制色彩。所谓“行业自治”背后，是无处不在的“政府的手”。这一次，正是隐身于商会背后的“政府之手”，把中国企业拖上反垄断的被告席，而商会尴尬的双重身份，又使得企业责任无从豁免。

　　行会、商会所展开的“自律”行动——无论是在稳定物价下对会员企业控制价格的“倡议”“谈话”，还是市场低迷时协调产能、协议定价，既部分出自企业合谋的意愿，又传递出政府固有的控制惯性，与市场经济体制下的反垄断精神和规则直接抵触。

　　新一轮政府机构改革业已启动，重塑政府与市场的关系正是主要方向。国务院最新出台的机构改革主要任务和时间表中明确，中国将用三年左右的时间让行业协会和商会与政府部门彻底脱钩。全国6万多家行业协会组织，将在未来经受转型和生存考验。

　　在很多研究反垄断法的专家看来，此次维C反垄断案败诉，充分显示中国式市场经济并未与国际规则完全接轨，随着国际贸易争端增多，摩擦还有加剧之势。

　　类似于中国医保商会这样协调产品价格和产量的行为，在中国最常见不过。很多时候都是由行业协会在政府部门的要求和支持下推进，有时甚至由政府部门直接出面。如中国医保商会这样掌握了进出口商品审核权力的协会，其协调能力较之一般行会更强。

　　中国医保商会的成立，本身就是官方行为。1988年，中国外贸经济体制改革启动，当年筹建粮油土畜、纺织服装、轻工工艺、五矿化工、机电等出口商会，具有半官方性质，下设各商品分会。有外贸出口经营权的企业必须参加有关出口商会及分会，否则不能经营该类商品的出口业务。1989年5月22日，中国医保商会正式成立，成为现在商务部下属的六大进出口商会之一。1997年，中国医保商会维生素C分会在广州成立。

　　中国主要的行会、商会，基本都与上世纪80年代政府经济管理体制从“部门管理”向“行业管理”的改革有关。彼时，政府着手将计划经济体制下的专业经济管理部门，或改为国家授权经营国有资产的企业，或改为行业管理组织，以代行政府的行业管理职能，如纺织工业部和轻工业部，分别改建成中国纺织总会和中国轻工总会。

　　由此，全国各个层级管理各个产品种类的行政机构，陆续转型成该区域、行业的协会、商会。根据民政部数据，到2007年底，中国已有6万多家行业协会。全国性行业协会，在2009年底发展到1770家。另外，还有冠名为商会的社会组织10400家。

　　行会、商会均属“社会团体”，其成立遵循中国社会组织管理的“双重登记”体制，需先有“主管部门”批准，方可在民政部门登记。这种管理体制限制，以及中国社团管理遵循“非竞争性”原则要求“一地一业一会”，遏制了民间行会、商会的生长，将行业管理的权力固化在政府发起的行会手中。中国民间有大量自主产生的协会没有挂靠单位、没有登记注册，完全处于灰色地带，比如北京曾有打工子弟学校协会。

　　行会、商会在职能上并无区别。不同的是，冠名为“行业协会”的社团组织，基本上由各级各地行政机关作为其“业务主管单位”而注册；冠名为“商会”的组织，一部分由原外经贸系统改制或组建；另一部分是挂靠全国工商联的“二级”商会，民间色彩稍强。

　　官办、半官办的行会、商会也是官员分流的一条渠道。据统计，政府和企业的离退休人员以及内部借调人员，占了行会、商会从业人员的80%以上。其中部分还享受财政补贴或事业经费，与一些政府部门职能交叉，甚至“政会合一”，工作人员享有公务员或事业单位编制。中国科学技术协会、中国足球协会、中国注册会计师协会等即是典型。

　　正如中国医保商会维生素C分会秘书长乔海利在法庭上的解释，自己乃是受商务部任命，到中国医保商会工作。尽管美国法庭并不认可中国医保商会的官员等同于商务部官员，但在中国的行业管理中，他们却往往有着近似的权威。

　　如中国医保商会成立所依据的《通知》所言：出口商会及分会有在市场、客户、价格等方面的协调权和建议权。对不服从协调者，可以停止其会籍，经贸部相应地暂停其经营；对情节严重者，可以开除其会籍，经贸部相应地撤销其经营权。

　　中国“入世”之后，出口限制被废除，但商务部又建立针对包括维C在内的36种特定商品的出口预核签章制度，要求出口企业申请出口报关前将合同送达相关商会加盖预核签章。这个制度在2005年以来中国维生素C和镁砂企业在美国屡遭反垄断起诉后，才于2008年被商务部废除。

　　当行业管理的职能下放到行会、商会手上后，遵循政府旨意进行价格调控，便成为这些行业组织“自治自律”的手段。

　　据中国医药保健品进出口公司企业发展部总经理吴彬介绍，上世纪90年代中后期，中国医保商会做得最多的是协调价格和产量，甚至还给过指导价。

　　此次美国指控中国维生素C生产厂商从事垄断行为的确凿证据，便是这些厂商从2001年开始，在中国医保商会组织下，每年召开的限产保价的行业会议。

　　协商定价在最初两年确实起到了避免价格战的作用，维生素C价格回到每公斤6美元以上。不过，据业内人士介绍，由于当时上线维生素C门槛低，各地方政府和发改委在审批项目时并不严格，2004年开始，国内维生素C产能的扩张再次导致价格大幅回落，到2006年又跌至每公斤3.35美元。这一次价格的下跌，不再是中国企业与外国企业的竞争，而是国内厂商竞争国际市场的结果。

　　为了防止“窝里斗”，政府和中国医保商会除了协商定价，对制药企业的调控政策还有很多。比如，从2007年起，相关部委陆续出台措施提高了维生素C的进入门槛，包括限制外商投资、限制发展、提高厂家在环保方面的投入等。

　　到了2008年、2009年，维 生素C价格再度高企，又引来大小企业纷纷上马，维生素C产能再度严重过剩。工信部和发改委继续在政策上加以约束。其下发的《2011年维生素C生产计划等事项的通知》要求，当年全国安排维生素C生产计划10万吨，较上年同期压缩30%。同时，发改委2011年新修订的《产业结构调整指导目录2011年本》中也明确表示，严格限制古龙酸、维生素C等多种原料药生产装置的新建和扩建。

　　类似这样的政府调控行为，中国公众早已司空见惯。一旦物价上涨，各个协会、商会便需“约谈”龙头企业，向行业发出控制价格的“倡议”或者“呼吁”；一旦价格过低，又由政府发文限制产能、协会出面协商提价。国家发改委和中国钢铁工业协会便曾多次提出限产保价的措施。2005年，山西焦化协会曾组织数百家山西焦炭企业签署“绵山公约”，要求签约企业按照投产规模的20%至40%的比例减产，企业出售焦炭时不得恶意降价。又如武汉网吧行业协会，从2004年开始，便“配合文化主管部门”对各网吧实行最低限价，目的是为了“防止本市网吧行业无序竞争”，这一做法还被作为先进经验，在全国文化市场的一次专题会上进行总结和介绍。

　　这些举措在各国《反垄断法》中都会被认为涉嫌价格卡特尔（即垄断者通过联盟操纵商品价格），亦逐步为中国的《价格法》《反垄断法》等法律所规制。2008年施行的《反垄断法》便明确禁止有经营关系的竞争者通过协议“固定或者变更商品价格” “限制商品的生产数量或者销售数量”。

　　不过，中国的《反垄断法》同时预设了七种“豁免”情形。其中包括，如果经营者能证明其所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，能使消费者分享由此产生的利益，那么在经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的情况下可以达成价格协议。还有一种情况被称做“外经贸豁免”，即为“保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的”也可进行价格协议。但这不一定为其他国家的反垄断法所容。

　　这两条豁免规定，在《反垄断法》制定之初便争议颇多，尤其是“外经贸豁免”。商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育曾撰文表示，这一豁免的首要理由是出口贸易中的限制竞争行为一般只影响进口国的消费者利益，而出口国企业可避免恶性竞争从中获益，因此出口国无需对之采取反垄断行动。

　　反垄断法专家黄勇反对这种做法。“（尽管）企业在中国卡特尔，只要证明有正当利益，就能豁免。但每个国家的反垄断法都有域外管辖的效力，中国出口到美国的产品对美国市场产生了影响，同样会被美国的法律‘反垄断’。”

　　维生素C一案正是这种情形的体现：在中国法律下豁免的价格卡特尔，遭遇美国严厉追诉。法律界人士普遍担心，维生素C案之后，中国还有更多商品可能会面临同样诉讼。

　　显然，中国很多政府部门以及行会、商会，沉湎于行业管理和调控，对于应对WTO框架下的贸易挑战已力不从心。现在，“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，已被明确写入新一轮的《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）。

　　在社会组织管理制度改革的框架下，行会、商会的“去行政化”，被提到重要位置。根据《方案》及国务院的任务分工，2013年年内《社会团体登记管理条例》等社团管理新规将颁行，对包括行会商会在内的四类社会组织实行直接登记，无需再找“主管部门”批准。

　　同时，行会、商会的改革亦明确了时间表：根据国务院要求，2013年9月底发改委、民政部会同国资委等部门，需要提出行业协会商会与行政机关脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会；到2014年底，要总结脱钩工作、一业多会试点经验，研究提出逐步推开的意见；到2015年，“基本完成”行业协会、商会与行政机关脱钩，并出台实行一业多会的具体办法。

　　在此之前，包括温州、上海、广东在内的一些经济较为发达的地区，已在探索行会、商会的改革。例如温州，从1997年开始便探索由民营企业自发成立各类行业协会，简化登记手续，民主选举领导人；深圳最早实现行会、商会的直接登记，并取消了“一地一业一会”的限制。

　　让行会、商会回归民间，回归行业需求，无疑是改革的最终方向。与此相应的，是行业管理模式的改革，将过去集中于行会、商会的行政权力下放，实现行业自律、自治。

　　在国际贸易的大框架下，中国的行会、商会究竟应该做什么？在一些学者看来，中国已有的许多法律政策已有描述，只待落实。

　　如《对外经济贸易法》中便明确，行业协会、商会可以对其成员提供与对外贸易有关的生产、营销、信息、培训等方面的服务，发挥协调和自律作用，依法提出有关对外贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益，向政府有关部门反映成员有关对外贸易的建议，开展对外贸易促进活动。

　　在中万（北京）行业协会商会发展促进中心主任张经看来，行业协会应在竞争体系下激发自身活力，不断提升能力。尤其是在维护国内产业利益和支持企业参与国际竞争等方面作用空间颇大：组织国内企业尤其是中小企业联合开拓国外市场；建设行业公共服务平台，联系相关国际组织，指导、规范和监督会员企业的对外交往活动；主动参与协调对外贸易争议，积极组织会员企业做好反倾销、反补贴和保障措施的应诉、申诉等工作。